網頁 貼吧 文章 作者 工作  
網頁搜尋
 
 愛PO吧 >> yfuyhead >> 瀏覽文章
回覆 加入我的最愛 與好友分享

用「大眾運輸整體規劃」取代「捷運系統建設計畫」- 實例說明

本被文章 0 次, 共有回覆 0  
0
 
0
冰原歷險記 鳳飛飛 泰倫斯霍華[hr]

(圖片來源:台北市政府捷運工程局網站 www.dorts.gov.tw)
全文刊載於綠雜誌2010年12月號
圖/文 林胤宏
台灣從70年代開始,隨著經濟成長與人口往都會區集中,交通的問題開始浮現。為了解決都市道路擁擠的情況,以及改善大眾運輸的服務,政府首先於1986年通過了「台北都會區大眾捷運系統建設計畫」,並以此規劃經驗為藍本,陸續提出了桃園、新竹、台中台南高雄的捷運系統規劃。
20年過去了,捷運系統在台北與高雄獲得了實現,然而這些城市的大眾運輸是否普遍性地獲得改善?而捷運建設又留下了什麼樣的問題?對於尚未(或即將)擁有捷運的城市,捷運真的是改善大眾運輸的唯一路徑嗎?政府在心態上以及實際措施上,還有什麼要努力的地方?這是本篇文章要探討的主題。

捷運隻是大眾運輸的一環
台北都會區的捷運系統從1996年通車以來,大幅改善了尖峰時段道路壅塞的情況,新穎整潔的車站與列車,加上密集的班次與高效率的服務,讓許多市民願意放棄汽機車改搭捷運通勤,充足的使用率促成健全的財務收入,讓捷運系統成為台北的驕傲,也成為其他縣市模仿的對象。
但是台北其他的大眾運輸工具呢?台鐵在連接基隆、樹林的走廊上,同樣提供通勤電聯車的服務,但是班距忽大忽小、營運常態性的誤點、列車靠站時間過長造成通勤時間增加,以及轉乘捷運必須重新購票及計算車資…等缺點,加上國營機構長期缺乏的旅客服務與市場行銷觀念,即使台鐵這幾年來不斷地努力建設,一直仍有將台北捷運延伸到基隆與鶯歌、樹林的呼聲。
而在公車方面,站區琳瑯滿目的站牌,隻標示單一路線停靠站,而沒有整體公車路網圖,對公車路線陌生的旅客,出了捷運往往不曉得要接駁哪一條路線。公車站牌上寫的班距通常僅供參考,錯過了這一班公車,沒有人有把握下一班什麼時候會來,所以旅客永遠在急急忙忙地趕公車。旅客候車時不一定有遮風避雨的地方,公車進站時不曉得會停在哪個站牌前,停靠好之後與人行道總有一大段空隙,高底盤車輛讓上下車得爬好幾道階梯,搖晃的車身讓乘坐必須時時緊握扶手。這種不友善、不可靠、不舒適的服務,讓許多人視搭公車為畏途,隻好殷切期盼未來自己家或上班地點附近,也能設置個捷運車站。
台北整體的大眾運輸環境,是否真的因為興建捷運系統而獲得改善?
高雄是台灣第二個擁有捷運的城市,嶄新的站體、華麗的公共藝術,讓高雄自信滿滿地擠進了所謂「捷運都市」的行列,2008年通車之後,高雄使用大眾運輸的比例,也從通車前的4.3%,成功提升到9.6%。但是在旅客量並未達到捷運的規模,卻興建捷運系統的結果,造成捷運龐大的成本,成為高雄長期的財務負擔。先不論採用BOT模式,高雄捷運公司必須清償的工程建設與車輛採購成本,目前票箱的收入光營運成本都無法覆蓋,因此高雄捷運公司一開門就等於在虧錢。雖然目前財務的壓力暫時集中在高雄捷運公司身上,但是不管未來發展如何,政府勢必將投注許多成本,去維繫這套系統的營運,而這些成本最終也是轉嫁到人民身上。
如果高雄當初不堅持蓋捷運系統,而將1500億的投資經費用於改善整體的大眾運輸環境,現在的高雄會是怎樣的光景呢?
至於沉寂已久的桃園與台中捷運系統,受惠於機場捷運,以及高鐵聯外改善計畫,終於獲得中央的同意與補助,得以興建該縣市第一條的捷運。當許多人歡歡喜喜地期待捷運系統可以改善當地的交通時,對照台北與高雄的經驗,如果沒有其他措施的配合,這兩個都會區的民眾,會因為一條捷運,而放棄汽機車改搭大眾運輸嗎?而以既有的運輸需求去經營昂貴的捷運系統,會不會成為這兩個縣市未來的財政負擔呢?

單一建設計畫的迷思[/b]
從早期的規劃報告,到現在普羅大眾的認知,一直都存在著「改善都市交通=興建捷運系統」的迷思,將複雜的交通行為,簡化成單一的工程方案,認為隻要蓋了捷運系統,交通的問題就可以迎刃而解,不僅忽視大眾運輸是一個「環環相扣的系統」,也從未正視捷運龐大的營運成本對日後財政的負擔,缺乏理性評估運輸需求是否達到捷運系統的規模,而刻意忽略其他運輸型式的存在,或思考改善現有設施的可能性。
相較於各縣市都有所謂「生活圈道路建設計畫」,規劃未來五年十年內,要新闢或整建哪幾條道路、每項子計畫預估的經費與實施優先順序為何,都有個基本的藍圖。但是對於大眾運輸,目前各縣市進行中的,多屬零散且單一工程導向的捷運建設計畫,甚少進行整體的大眾運輸供給規劃。
單一工程導向的捷運規劃,一定隻著眼於本身的興建與營運,對於其他大眾運輸工具的探討,通常付之闕如。例如捷運通車後,與捷運路線重疊的公車路線應如何調整?是否應改成接駁路線?這些接駁公車應採用多密集的班次提供服務?捷運站出口與公車站的介面要如何配置,讓旅客方便地轉乘?既有的票證系統與費率,是否要因應捷運的通車而作整合?這些課題在捷運規劃的報告書中通常僅輕描淡寫,因為並非該計畫的工程項目。但這些課題卻是營造便利的大眾運輸環境不可或缺的關鍵。

整體大眾運輸規劃的項目
為了落實大眾運輸的改善,避免單一建設計畫淪於空中樓閣,台灣的縣市應該放棄以往捷運建設導向的規劃,跳脫單一計畫、單一系統技術型式的思考,進行整體大眾運輸系統的規劃。參考德國各城市的整體大眾運輸規劃報告,規劃內容包括以下項目:
1. 根據該地區的地理環境與旅次特性,說明規劃的基本理念,以及預期達到的目標。
2. 從供給的角度,檢視現況有哪些大眾運輸服務,其運輸能量、營運狀況、服務品質、使用情形與財務營收為何,如圖 1所示。

圖 1:漢諾威2008-2013的大眾整體運輸規劃報告中,現況(2007年)的大眾運輸路網圖,圖中包括公車、輕軌、S-Bahn與區域列車的路線與車站,以及不同費率的涵蓋範圍

3. 從需求的角度,調查現況與預測未來的旅運行為,並在合理假設的運輸供給之下,客觀地推估各運輸走廊的旅客需求量,如圖 2所示。


圖 2:漢諾威2006年大眾運輸旅客量統計分佈圖,深藍色為輕軌路線,淺藍色為公車路線,紅色系列為S-Bahn與區域列車路線的旅客量,線條越粗代表旅客量越高

4. 根據預估的需求量,擬定整個都會區大眾運輸供給的型式與規模。包括都會區的大眾運輸系統,是由哪些運輸系統所組成?都會區內該有幾條大眾運輸的路線?這些路線之中,哪些適合用公車,哪些路線應該用輕軌,哪些路線必須用捷運,哪些路線可以協調台鐵以通勤電聯車提供服務?這些路線要用多密集的班距營運?哪些是主要幹道路線,哪些是次要接駁路線?透過供給概念路網的建立,架構出大眾運輸基礎的服務型態,如圖 3與圖 4所示。

圖 3:漢諾威規劃於2009年調整實施之S-Bahn與區域列車營運路網、停靠車站與基本班距

圖 4:漢諾威規劃於2009年調整實施之輕軌營運路網與沿線車站

5. 除了概念路網的建立之外,政府規劃哪些措施提高大眾運輸的方便性、舒適性、準時性與可靠度?例如候車空間的改善、旅客資訊系統的提供、轉乘車站的改建、優先號誌系統更新、票證系統整合、車輛汰舊換新補貼…等等,如圖 5與圖 6所示。

圖 5:為落實無障礙空間之服務,漢諾威預計於2012/2013年完成改建之輕軌軌道與車站計畫圖,紅色路線為改建既有軌道路段,綠色路線為新建軌道路段,紅色車站為改建之後計畫取消之舊車站,綠色車站為改建後新設之無障礙車站


圖 6:漢諾威預計新增與改善之自行車停車轉乘設施位置與數量圖,紅色點為優先改建之車站,左邊方框為規劃新增之自行車停車設施數量,右邊為改善現有停車設施之數量

6. 明列實施上述方案的財源與預算規模,包括歷年的票箱總收入、政府營運補貼預算、設施維護預算、新建工程預算,以及政府對客運業者油價及燃料稅減免的預算額度。
政府依據整體大眾運輸規劃的藍圖,列編成各項實施子計畫,初擬所需經費之後,再依據效益或急迫性將各計畫予以排序,並在預算額度內逐年落實改善,然後定期(通常為五年)根據新的都市發展或實際營運狀況,規劃並公佈下個階段的整體大眾運輸規劃報告,形成永續性的施政參考。
與傳統的捷運系統建設計畫相較,整體大眾運輸規劃能夠以更宏觀的角度,審視都會區內部既有的設施,將現有的大眾運輸服務提升,並作最有效率的運用,而不隻拘泥於新蓋一套系統,提供可能重複的運輸服務。此外整體大眾運輸規劃更強調各運輸系統的分工合作,連結成無縫的大眾運輸服務。而定期檢討更新的機制設計,亦能避免選舉的影響,形成延續的公共政策

政府在大眾運輸的角色定位[/b]
整體大眾運輸規劃畢竟隻是一本報告書,真正落實的關鍵,還是在於政府對於大眾運輸市場的觀念與角色定位。長期以來政府將大眾運輸視為商業行為,對於公路運輸隻願意消極地扮演監理的角色,被動地收件、審查與許可客運業者提出的路線經營或變更案;對於軌道運輸則全權交由台鐵自行規劃運輸服務,政府很少主動進行大眾運輸的供給規劃,或介入業者營運的協調。而大眾運輸實際的營運狀況與服務品質,政府在業者取得路權之後,也很少主動去瞭解,往往要等到發生事故,或有人檢舉、申訴之後,才透過公權力調查業者疏失,再被動地根據相關規定進行處罰。
如果民眾想要擁有更好的大眾運輸服務,應該督促政府扮演更積極性的角色,政府也應修改認知:大眾運輸的服務,雖然是客運業者與旅客之間的商業行為,但是建立一個完善的大眾運輸市場運作架構,同時確保無車階級的民眾最基本行的權益,亦是政府責無旁貸的責任。因應未來大眾運輸的發展,政府的角色應該調整為:
1. 大眾運輸的統籌協調者
不同於過去放任客運業者與台鐵自由瓜分市場、決定經營型態,政府應該主動協調鄰近縣市與經營單位,成立「大眾運輸聯盟」,作為該地區大眾運輸政策的執行機構,委託其調查、統計、預測與規劃當地需要的大眾運輸服務,然後將這些服務具體化成系統(台鐵、捷運、輕軌或公車)、路線(起迄點、停靠站)與班距,然後透過整體大眾運輸規劃報告形成政策。
2. 進出大眾運輸市場的管理者
為了增加營運的效率與提高服務品質,整體大眾運輸規劃報告中所研擬的路線,除特殊的考量外,應儘量委託給較有經營活力的民間業者來經營。為了建立公平的競爭機制,避免業者長期獨占經營造成的怠惰,或是路線虧損造成的服務品質降低轉嫁到旅客權益,政府應該訂定明確的業者進退場規則,在德國,縣市政府委託業者經營的方式,分成黃金路線與虧損路線兩種類型。
票箱收入能夠涵蓋營運支出的所謂「黃金路線」,通常透過公開招標的方式,讓業者依據其承諾的服務等級來競標。政府必須訂定出明確的評分標準與權重,公平遴選出有意願且有能力提供優良運輸服務的業者,五到八年內授權其依照合約的車公裏或總班次數經營此路線,期滿再重新進行競標。以開放路權的方式,特許業者提供運輸服務來獲取合理利潤,並透過公平的進退場機制,維持大眾運輸的服務品質。
至於即使透過路線重組,或改變營運模式都註定虧損,但仍有必要提供運輸服務的所謂「虧損路線」,政府應該以重大節日或活動時,提供接駁公車的態度,出錢從客運業者去「購買」大眾運輸服務給民眾。透過協調票箱收入與營運補貼的計算方式,委託業者在不虧錢的前提下,於合約年期內,依照與政府所簽訂的服務供給量經營這條路線。客運業者再透過自身的組織管理與行銷創意,在不影響服務品質的前提下,降低經營成本或拓展其他收入,來爭取營利的可能性。
3. 大眾運輸系統的投資者
為了提高大眾運輸的服務品質,政府不能永遠寄望以營利為目標的民間業者,主動投資軟硬體設備的提升,相反地,政府應該著眼於大眾運輸改善後,對整體社會帶來的無形效益,主動編列投資預算,直接或間接地協助業者提供更好的運輸服務。
例如政府可補貼已取得營運合約的業者,將未來預計投入該路線的車輛更新成低底盤環保公車,業者在競標時為了取得該營運合約及補貼,必須相對地提出更佳的服務承諾,或是更多的自有金額購買品質更高的車輛,如此形成政府、業者與旅客三贏的局面。此外政府也可強制補貼取得營運合約的業者,在營運的車輛上安裝定位與通訊設備,這些行車資料可作為旅客資訊系統,提供到站廣播,公車進站資訊的服務,業者也可根據行車資料定期修正公車時刻表,讓營運更準時、排班更有效率。此外政府還可主動投資路口號誌設備的升級,配合上述的車輛定位與通訊系統,結合成優先號誌系統,提高大眾運輸的競爭力。
4. 業者營運狀況的監督者
業者自政府取得營運合約及補助經費,購置新車輛與裝設新設施之後,政府應持續監督業者確實履行合約內容。利用上述的車輛定位與通訊系統,在行控中心進行自動化的監督,管控業者按照時刻表發車營運,隻要業者有脫班、擅自縮短營運路線及時間、或將補助購買的車輛挪為他用的情況,政府可立即得知,並根據合約的罰則進行處罰,該紀錄也將影響業者下次路線競標。除了營運的狀況外,政府也應委託大眾運輸聯盟,定期進行旅客滿意度的問卷調查,針對無法從營運狀況得知的服務品質,如車廂乾淨度、服務親切度進行瞭解,並將調查結果通知業者,作為業者服務品質提升,以及政府下次路線競標對業者的評量參考。

量身訂做最適合的大眾運輸系統[/b]
威爾派頓單一的捷運路線,並不能有效地改變旅運行為,還需要其他運輸系統一併的提升,以及各系統的協調與整合,才能構建出優良的整體大眾運輸環境。而捷運在台北成功的經驗,並不代表能複製到其他的城市,畢竟捷運高昂的營運成本,需要足夠的旅客量,才能永續經營。因此「改善大眾運輸」不必拘泥於「興建捷運系統」,還有許多方式可以提高民眾使用大眾運輸的意願。
政府應該依據當地的旅運特性,宏觀地進行整體的大眾運輸規劃,思考適合的是什麼、應該發展什麼,在有限的資源內,妥善分配投資項目,選擇最適當的大眾運輸服務。同時政府也應該改變放任業者自由競爭的消極心態,積極地在大眾運輸的市場,扮演統籌協調者、經費投資者與監督管理者的角色,在整體大眾運輸規劃的藍圖下,循序漸進地改善現有的運輸環境,發展最適合當地需求的大眾運輸服務。

(以上圖片來源取自於漢諾威市政府網站:http://www.hannover.de/de/wirtschaft/mobilitaet/RH_Nahverkehr/RH_Wer_macht_was/nvp2008_text.html

逛上一篇:   逛下一篇:

作者: fhoueleyl
  (2013-01-14 16:22)
推薦文章: 將本文章推薦到【百度收藏】 將本文章推薦到【YouPush】 將本文章推薦到【udn共享書籤】 將本文章推薦到【Fiigo】書籤

 本文章共有回覆 0 篇,分 1 頁
 聲明:以上內容不代表本站立場,且內容由網友發表提供,若有爭議或違法由發表者承擔,本站將不負責連帶責任,謝謝。

 IPoBar  愛PK  愛遊戲  愛online
新手教學 客服中心 站務公告 交換連結 合作提案 關於我們
 
版權所有©ipobar Ltd., All Rights Reserved.
論壇內會員言論僅代表個人觀點,不代表本站同意其說法,本討論區不承擔由該言論所引起的法律責任